A quali condizioni si dà una pace duratura dopo una guerra vittoriosa? Che genere di risorse deve mettere in campo la potenza vincitrice per trasformare i nemici sconfitti in alleati? Come è cambiata la politica internazionale negli ultimi duecento anni? Sono queste le domande alle quali Ikenberry offre una risposta, analizzando in chiave comparata le paci seguite ai grandi conflitti che hanno costruito il sistema politico contemporaneo. La fine della Guerra fredda ha causato un cambiamento nell’ordine internazionale paragonabile a quelli che si produssero dopo le guerre napoleoniche nel 1815 e dopo le due guerre mondiali nel 1919 e nel 1945. Ma il sistema unipolare che ne è emerso è ancora ben lungi dall’essersi assestato. Solo la diffusione della democrazia e la creazione di istituzioni internazionali innovative hanno consentito agli Stati Uniti di dare vita a un ordine quasi ‘costituzionalizzato’ dopo la Seconda guerra mondiale: questo il motivo del successo americano nel lungo confronto con l’URSS dell’epoca bipolare. L’abbandono di tale via, in favore di una politica di potenza fondata esclusivamente sulla supremazia militare, comporta rischi enormi per la stabilità del sistema e per la stessa leadership degli USA.
Un libro di straordinaria attualità che ha modificato i termini del dibattito teorico su unipolarismo del sistema politico internazionale e unilateralismo americano.
G. John Ikenberry è professor of Government and International Affairs alla Georgetown University di Washington e senior fellow presso la Brookings Institution. Ha prestato servizio al Dipartimento di Stato degli Stati Uniti e ha collaborato con il Carnegie Endowment for International Peace, il Fondo Monetario Internazionale e la World Bank. Da molti anni è docente presso l’Alta Scuola di Economia e Relazioni Internazionali (ASERI) dell’Università Cattolica del Sacro Cuore. È autore di importanti pubblicazioni tradotte in diverse lingue. In Italia, insieme a Vittorio Emanuele Parsi, ha curato la pubblicazione di due volumi: “Manuale di relazioni internazionali. Dal sistema bipolare all’età globale” (Roma-Bari 2001) e “Teorie e metodi delle relazioni internazionali. La disciplina e la sua evoluzione” (Roma-Bari 2001).
INDICE
I. Il problema dell’ordine internazionale
1. Gli enigmi dell’ordine internazionale
2. La controversia sull’ordine
3. La tesi del libro
II. Tipi di ordine: equilibrio di potenza, egemonia
e costituzionalismo
1. Tipi di ordine politico
2. Equilibrio di potenza ed egemonia
3. L’ordine costituzionale
3.1. Tre elementi del costituzionalismo
3.2. Ridurre le implicazioni della vittoria
3.3. Come si manifestano le limitazioni costituzionali
3.4. Ordini costituzionali forti e deboli
4. Strategie di limitazione del potere
5. La stabilità dell’ordine postbellico
6. Conclusione
III. Una teoria istituzionale della formazione dell’ordine
1. La logica costituzionale
1.1. Strategia della moderazione e conservazione del potere
1.2. Lo scambio costituzionale
1.3. Accordi istituzionali e sostanziali
2. Strategie istituzionali della moderazione
2.1. Elementi di collegamento istituzionale
2.2. Dipendenza dal percorso e aumento dei dividendi istituzionali
3. Disparità di potenza e Stati democratici
3.1. Disuguaglianza di potenza e accordo istituzionale
3.2. Democrazia e accordo istituzionale
IV Gli accordi del 1815
1. Il contesto strategico
2. Le idee britanniche sull’ordine postbellico
2.1. Giungere a una pace generale
2.2. Il prolungamento della coalizione
2.3. Stabilizzare gli accordi postbellici
2.4. La strategia della moderazione
3. Vincoli istituzionali postbellici
3.1. Il vincolo dell’alleanza
3.2. Consultazione istituzionalizzata e moderazione
4. I limiti degli impegni e della tolleranza
4.1. Confini, pacchetti e finestre di opportunità
5. Conclusione
V. La sistemazione del 1919
1. La situazione strategica
2. Gli obiettivi strategici degli Stati Uniti e le loro idee sulla sistemazione successiva
3. Gli obiettivi strategici della Gran Bretagna e della Francia
4. Armistizio, riparazioni e la questione tedesca
5. Impegno, moderazione e Società delle Nazioni
6. Impegni sulla sicurezza in Europa
7. Il venir meno del sostegno interno
8. La rivoluzione democratica fallita di Wilson
9. Conclusione
VI. La pace del 1945
1. Gli assetti strategici
2. Due sistemazioni postbelliche
3. Visioni americane alternative dell’ordine postbellico
4. Dalla libertà di commercio all’apertura gestita
5. Dalla ‘terza forza’ all’impegno in materia di sicurezza
6. Limitare i dividendi della potenza
6.1. Egemonia riluttante
6.2. Democrazia ed egemonia aperta
6.3. Istituzioni vincolanti
7. Conclusione
VII. Il dopo guerra fredda
1. L’ordine occidentale e il crollo dell’Unione Sovietica
2. L’unificazione tedesca e l’acquiescenza sovietica
3. La costruzione istituzionale dopo la guerra fredda
4. La stabilità dell’ordine dopo la guerra fredda
5. Conclusione
VIII. Conclusione
1. Lo scambio istituzionale
2. Istituzioni, impegno e moderazione
3. Le sorgenti della stabilità politica
4. La potenza americana e il problema dell’ordine
Appendici
PREMESSA
La questione centrale affrontata in questo libro è: cosa fanno della loro nuova potenza gli Stati che hanno appena vinto una guerra importante? La mia risposta è che in questo tipo di situazione storica, gli Stati si sono preoccupati di conservare la loro potenza e prolungarne la durata, e che, paradossalmente, quest’obiettivo li ha spinti a moderare la loro forza per renderla accettabile agli altri Stati. In corrispondenza delle grandi sistemazioni postbelliche, gli Stati-guida hanno usato sempre di più le istituzioni sorte dopo i conflitti per stabilizzare la loro favorevole posizione internazionale e attuare una ‘strategia della moderazione’ riguardo all’uso della loro potenza, tale da procurare loro la fiducia e la disponibilità alla collaborazione degli Stati meno forti e influenti. L’ideale, per uno Stato-guida postbellico, sarebbe vincolare gli altri Stati a orientamenti politici fissi e prevedibili, evitando di farsi legare le mani da qualsivoglia istituzione. Ma se vuole ottenere un impegno istituzionale dagli Stati meno potenti – cioè, volendo vincolarli a un ordine postbellico – lo Stato-guida deve offrire qualcosa in cambio: un certo grado di autolimitazione credibile e istituzionalizzata del proprio esercizio del potere. Il tipo di ordine che prende forma dopo le guerre principali dipende dall’abilità degli Stati nel moderare istituzionalmente il loro potere e nel contrarre impegni a lunga scadenza.
Il visconte Castlereagh nel 1815, Woodrow Wilson nel 1919 e Harry Truman nel 1945: tutti questi statisti cercarono di usare il nuovo predominio del proprio Paese per modellare una sistemazione postbellica che legasse gli altri Paesi tra loro e allo Stato-guida. I rappresentanti degli Stati Uniti si trovarono in una situazione analoga dopo il 1989. Ma per legare gli altri Paesi all’ordine desiderato, gli Stati-guida non si sono limitati a usare la loro potenza: ne hanno anche circoscritto l’uso per ottenere la collaborazione altrui. Il successo degli Stati-guida ai quali ho accennato nella costruzione di uno stabile ordine internazionale è anche dipeso dalla loro abilità nel moderare la loro potenza per mezzo delle istituzioni. Un’abilità che ha influito profondamente sul tipo di ordine internazionale sorto dopo la guerra.
Il mio interesse per le giunture postbelliche e le sistemazioni di pace è nato agli sgoccioli degli anni Ottanta, in pieno dibattito su carattere e significato dell’egemonia americana. Il mio interesse non riguardava tanto la fase di declino dell’egemonia, ma, al contrario, il suo sorgere, e in senso più generale, la nascita di un ordine politico.
La fine della guerra fredda rendeva ancora più pressante la mia curiosità. E, in almeno due modi, alzò la posta in gioco del mio interrogarmi sulla questione dell’ordine: anzitutto, con la fine della guerra fredda studiosi e analisti politici cominciarono a sostenere che l’America si trovava di nuovo in una grande congiuntura postbellica, e su uno spartiacque simile a quelli del 1919 e del 1945. Una questione che immediatamente si trasformò in quest’altra: cosa possiamo apprendere dalle precedenti sistemazioni postbelliche circa il modo in cui dare vita a un ordine postbellico stabile e conveniente? L’altra circostanza che alzò la posta in gioco fu che la fine della guerra fredda rese più vivaci alcuni dibattiti teorici. Il momento sembrava il più adatto a chiarire se la minaccia esterna era stata il principale elemento di coesione e collaborazione tra le democrazie industriali. Durante la guerra fredda, le ipotesi sulla collaborazione erano state sopradeterminate. Sia i neorealisti che i liberali proponevano spiegazioni plausibili, ma non c’erano dati capaci di indicare con precisione quali fattori fossero più importanti. All’inizio del dopo guerra fredda, le due tradizioni teoretiche pronosticarono, per lo più, sviluppi diversi, e sembrò presentarsi la possibilità di valutare con più precisione il valore dei rispettivi sistemi concettuali.
Nell’autunno del 1991 mi sono recato a Washington, per una collaborazione di un anno col gruppo di Pianificazione politica del Dipartimento di Stato. La capitale risultò intellettualmente molto vivace in quel periodo. In agosto, il premier sovietico Mikhail Gorbachev si recò nel sud della Russia per un periodo di riposo, e durante la sua assenza un colpo di Stato fu tentato a Mosca. Il dramma si svolse sotto gli occhi del mondo, in diretta televisiva. Un politico riformista in ascesa di nome Boris Yeltsin, in piedi su un carro armato davanti al Parlamento, tenne un discorso alzando il pugno in segno di sfida. I golpisti furono sconfitti e i democratici ripresero il controllo della situazione, ma da quel momento l’Impero sovietico cominciò a disgregarsi. La guerra fredda era finita.
Assistere al dramma dal Dipartimento di Stato fu rivelatore. La diplomazia americana era terribilmente preoccupata per le condizioni di salute del governo civile guidato da Yeltsin. In Russia, l’inverno 1991-1992 fu rigido e si temeva che proteste per la scarsità di generi alimentari e altri disagi uccidessero la neonata democrazia. La più grande riunione di consiglieri dei ministri mai svoltasi al Dipartimento ebbe luogo nel gennaio 1992 per coordinare gli aiuti alimentari, medici, energetici e abitativi alla Russia. Ma al di là della crisi immediata, in privato i politici e i burocrati si interrogavano sul futuro. La guerra fredda era finita; cosa sarebbe venuto, dopo? Il containment e la competizione strategica tra Unione Sovietica e Occidente aveva dominato la scena internazionale per molto tempo. L’euforia della ‘vittoria’ della guerra fredda si mescolava all’ansia circa le strategie di fondo e gli scopi della politica estera americana nella fase successiva. Una delle grandi preoccupazioni del momento riguardava la futura coesione delle democrazie industriali, le nazioni del cosiddetto ‘mondo libero’ che avevano appena vinto la guerra fredda. La minaccia esterna che aveva alimentato il loro spirito di collaborazione era venuta bruscamente a mancare. Cosa avrebbe tenuto unite le potenze industriali avanzate? Uno dei miei colleghi della Pia nificazione politica continuava a chiedere quale ‘collante’ avrebbe tenuto insieme il sistema. Era il grande interrogativo del momento, e resta un tema importante del dibattito sull’ordine internazionale nel dopo guerra fredda.
Un altro modo di formulare la questione è: quali sono le sorgenti dell’ordine stabilitosi tra le democrazie industriali? In questo libro, sostengo che il luogo migliore in cui cercare la risposta è la situazione dopo le guerre, quando gli Stati affrontano i problemi fondamentali della ricostruzione dell’ordine: è allora che esso prende forma. La soluzione che propongo si ispira sia alla tradizione teorica realista che a quella liberale. Il realismo formula, riguardo al potere, molte delle domande giuste: chi lo possiede, come è esercitato, come reagiscono gli altri Stati a una forte concentrazione di potere a essi esterna? Ovvero, come mi sono chiesto in questo libro, secondo quale processo il potere si trasforma in ordine? Ma i realisti, o almeno gli attuali neorealisti, non conoscono nè tutte, nè le più importanti risposte alle loro domande. Certi tipi di Stati – le democrazie liberali mature – hanno la capacità di dispiegare istituzioni che, insieme all’apertura e accessibilità della stessa democrazia, permettono alle nazioni postbelliche di superare i problemi di ostruzionismo e diffidenza verso la potenza altrui che storicamente caratterizzano questi snodi storici. Nei secoli, gli Stati hanno fronteggiato problemi simili di ricostruzione dell’ordine internazionale dopo un grande conflitto, adottando ‘soluzioni’ di volta in volta diverse. E oggi, almeno tra le democrazie occidentali, le soluzioni appaiono molto simili a quelle date al problema dell’ordine all’interno degli Stati. Restano misteriose, secondo un’ottica neorealista, le ragioni per cui uno Stato potente si assoggetta ai vincoli delle istituzioni internazionali. Cosa spinge una Germania di nuovo unita, che si delinea come la principale economia europea del dopo guerra fredda, ad accettare di entrare in un ordine monetario continentale destinato a restringere il ventaglio delle sue opzioni? Oppure, per citare una delle questioni storiche affrontate nel libro, perchè gli Stati Uniti, usciti dalla Seconda guerra mondiale come la più potente nazione della Terra, hanno contribuito a tessere una fitta trama di istituzioni internazionali occupandone proprio il centro? In generale, i neorealisti hanno dato poca importanza alle istituzioni; per questo non sono nella condizione di avanzare ipotesi precise. Quella suggerita dall’autore è che in casi come quelli citati, la nazione in posizione preminente adotta una strategia di gestione del potere più sofisticata di quanto teorizzato dai neorealisti; ma egli sostiene che per comprendere bene il ruolo delle istituzioni in simili frangenti occorre superare anche la teoria istituzionale razionalista e contrattualista proposta dal liberalismo. Solo così apparirà chiaro come, anche nel quadro di rapporti di potere altamente asimmetrici, gli Stati industriali democratici abbiano potuto dare vita a un ordine stabile e legittimo.
C’è molto più ‘collante’ tra i Paesi industriali avanzati di quanto pensasse la maggior parte degli studiosi. Questo libro verte su come e perchè le cose stiano in tal modo.
