Chi si chiedesse «che cosa è il diritto amministrativo» potrebbe partire, per ottenere una risposta, dalla propria esperienza. Ripercorrendo con la memoria le tappe fondamentali della sua vita egli sa che quando è nato, suo padre è andato a dichiararlo al municipio perché quell'evento fosse annotato nei registri dello stato civile; che a cinque anni è stato iscritto in una scuola pubblica; che al termine degli studi ha conseguito un diploma di scuola media secondaria; che grazie a quel titolo ha potuto frequentare l'università; che dopo la laurea ha dovuto superare un esame di Stato per esercitare la professione che tuttora svolge (di avvocato o di ingegnere o di medico). Se colui che si è posto la domanda ha abbandonato precocemente gli studi ed è andato a fare l'operaio, sa che il suo datore di lavoro e lui stesso versano mensilmente a un istituto di previdenza i contributi in vista della costituzione di un capitale col quale gli verrà pagata la pensione quando avrà cessato di lavorare: e li hanno versati, i contributi, perché erano obbligati a farlo. Se si è sposato, lo ha fatto in municipio davanti al sindaco o a un suo delegato che ha annotato il matrimonio, sempre sui registri dello stato civile; se si è sposato in chiesa, ciò è avvenuto davanti a un celebrante che, al termine della cerimonia, ha svolto quella stessa funzione che avrebbe svolto il sindaco se si fosse sposato in municipio. Se si è dato al commercio, ricorda di averlo potuto fare solo dopo che ha ottenuto dal Comune l'autorizzazione ad aprire bottega ed ha ricevuto da altro ufficio l'autorizzazione ad attrezzare i locali in conformità a un progetto elaborato in funzione dell'attività commerciale. Il nostro immaginario personaggio ricorda che nel corso della sua vita ha avuto diecine di incontri con uffici pubblici: incontri e spesso scontri. Come quando, dopo aver chiesto un permesso, se lo è visto negare, o quando ha ricevuto dall'ANAS la comunicazione della imminente espropriazione di un terreno di sua proprietà o quando, diciottenne, si è visto recapitare al suo indirizzo la cartolina precetto che lo chiamava alle armi. In tutti questi casi il privato ha come interlocutore un apparato pubblico, una pubblica amministrazione: un'entità con la quale entra in rapporto o perché è costretto a farlo - se non fosse autorizzato non potrebbe costruire la casa che intende realizzare sul suo terreno - o perché ha un interesse a farlo (ce l'ha, questo interesse, quando chiede un contributo sul capitale necessario ad un investimento produttivo) - o perché questo rapporto lo subisce (negli esempi fatti: l'espropriazione e la chiamata alle armi). Se poi il nostro uomo domanda perché è stato costretto ad instaurare questi rapporti o perché ha dovuto subire l'iniziativa di un pubblico ufficio volta a limitare la sua libertà o la sua proprietà, si sentirà rispondere che ciò è avvenuto nell'interesse pubblico. L'interesse pubblico all'ordinato uso del territorio che subordina la facoltà di edificare ad un permesso rilasciato dal Comune; l'interesse pubblico all'apertura di una nuova strada o all'allargamento di una strada esistente che esige il sacrificio di una parte del suo terreno; l'interesse pubblico alla difesa della patria che gli ha imposto di prestare il servizio militare. Ma che cos'è questo interesse pubblico?
Il volume affronta il tema dell'effettività delle regole e delle decisioni amministrative quale elemento fondante dello stato di diritto. Come il contesto pandemico e il PNRR hanno messo in evidenza, decisioni e regole effettive sono essenziali per costruire relazioni di fiducia tra cittadini e istituzioni. Ma per conseguire maggiore effettività occorre oggi un profondo ripensamento dell'organizzazione e dell'attività amministrativa: processi decisionali basati su evidenze empiriche, attenzione agli individui reali (stakeholders e decisori pubblici), verifica dei risultati raggiunti e supporto di cittadini e imprese, uso consapevole delle nuove tecnologie. Attraverso la lente dell'effettività gli autori rileggono cruciali sistemi di regolazione amministrativa quali la fiscalità, l'ordine pubblico e la sanità: una ricognizione preziosa e attuale per gli studenti che a diversi livelli affrontano insegnamenti di diritto amministrativo sostanziale, ma anche per i funzionari pubblici e gli amministratori che si interrogano sullo svolgimento delle loro funzioni.
"Diritto amministrativo [...] è il diritto che disciplina i rapporti tra il privato e il complesso degli uffici che formano la pubblica amministrazione: una disciplina speciale, diversa da quella che regola i rapporti tra privati perché questi ultimi sono generalmente rapporti tra pari, mentre, quando è parte una pubblica amministrazione il rapporto non è paritario perché l'amministrazione può disporre della mia sfera giuridica unilateralmente ed io non posso fare altrettanto nei suoi riguardi. La pubblica amministrazione - questo è un dato che si trae dall'esperienza di ciascuno di noi - è un genere o, se vogliamo, una categoria astratta: che abbraccia specie innumerevoli - lo Stato, la Regione, il Comune, etc. All'interno di ciascuna di queste entità, ci sono miriadi di uffici e di persone che vi sono assegnate. È una galassia che il diritto non può ignorare perché ciascuna autorità è titolare di attribuzioni e di competenze che sono diverse da quelle esercitate da altre autorità: e il cittadino ha interesse a conoscere i confini tra le rispettive sfere di azione perché la violazione di questi confini vizia la decisione che viene presa. Sebbene le attività siano diverse in rapporto alle autorità che sono chiamate a svolgerle e agli interessi pubblici che esse sono incaricate di tutelare, vi sono delle regole comuni - comuni a tutti i poteri amministrativi e a tutti gli atti amministrativi. Infine ci sono le regole che tutelano il privato contro la pubblica amministrazione: che riguardano il giudice, le domande che a questo possono essere rivolte, i poteri che egli esercita, le conseguenze sulla pubblica amministrazione dell'accoglimento della domanda del privato. L'organizzazione amministrativa; l'attività amministrativa; la tutela giurisdizionale contro la pubblica amministrazione. È questo l'oggetto del diritto amministrativo; ed è questa la partizione che il presente manuale, senza alcuna pretesa di originalità, propone al lettore." (dalla premessa)
Fra tutti i poteri pubblici il potere amministrativo è quello in cui ci imbattiamo più di frequente nel corso della nostra vita: basti pensare all'atto di nascita, all'iscrizione in una scuola pubblica, alla carta di identità. Non solo. Incontriamo la pubblica amministrazione quando dobbiamo sostenere un esame di stato per esercitare una professione, o chiediamo un permesso per costruire una casa. Ma cosa succede quando il comportamento della pubblica amministrazione lede un nostro diritto o un nostro interesse legittimo? A chi spetta giudicare nel contenzioso tra il cittadino e lo Stato? Questo volume fa il punto sulla delicata materia della giustizia amministrativa: la sua evoluzione storica sino alle più recenti riforme.
